构建新发展格局是新形势下促进国家经济行稳致远的重要战略抉择。疏通国内大循环堵点、断点，发挥科技创新的战略支撑作用，关键在于深化科技体制改革，加快完善国家创新生态体系。近日，清华大学公共管理学院梁正教授在《国家治理》周刊撰文，对我国科技成果转化政策的逻辑、科技成果转化的“中梗阻”以及如何完善国家创新生态体系等问题进行了深入分析。
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改革开放以来我国科技成果转化政策的逻辑：创新线性模式
科技成果转化是一个带有鲜明中国特色的概念。改革开放以来，在“科学技术工作必须面向经济建设”的方针指引下，我国先后出台了一系列科技政策，涵盖财政、税收、金融、平台、机构改革等方方面面。评价科技成果转化政策需要将其放在历史演变的进程中。我国科技成果转化政策的形成及演化很大程度上体现了制度的内生性和路径依赖性。
科技成果转化概念是在经济体制改革背景下产生的，并被赋予了促进科技和经济相结合的重要使命。计划经济条件下，政府是公立高校、科研院所以及国有企业的举办者、出资人和管理者，市场缺失是包括科技创新活动在内的经济活动的最显著特征。1978年，改革开放开启了向市场经济转型的进程。同步进行的科技体制改革，将推动应用型研究院所转制、发展校办产业等作为科技成果转化的重要途径。进入上世纪90年代中后期，随着知识经济兴起，为提升企业整体创新能力，将原来以项目为纽带的“点对点”产学研合作，进一步拓展到技术创新联盟等产学研深层次互动对接中。党的十八大提出创新驱动发展战略，把科技创新摆在国家发展全局的核心位置。在国家创新系统的理念指引下，采用制度手段与经济激励相结合的方式，调整产权关系、构建服务平台、改革评价体系等，力图为科技成果转化创造良好的制度环境。
不难看出，从科技成果转化这一问题被提出开始，政策的着力点即放在搭建科技成果的上游供给方和下游需求方之间的桥梁上，这种“科学研究—应用研究—技术开发—商业应用”的创新线性模式以及由此产生的科技创新投入及组织模式深刻影响了我国过去40多年来的科技政策范式与体制改革历程。
造成科技成果转化“中梗阻”的因素
创新本质上是市场经济活动。根据创新经济学之父熊彼特的说法，创新驱动经济发展的实质在于“创造性破坏”所蕴藏的巨大能量被释放出来。在一个成熟的市场经济国家，特别是创新体系比较完善的国家，创新主体之间有着严格而清晰的功能定位与职责分工，知识、技术等创新要素按照市场机制、遵循资源最优配置原则自发组织和创造价值，而政府的作用则是通过制定相关法律法规、完善制度环境、使用公共资金资助研发活动，进而加速“创造性破坏”的进程。
科技成果转化政策的产生是在转型经济背景下，其政策逻辑在于将其作为完善社会主义市场经济条件下科技创新体制机制的重要路径之一，实现科技和经济的深度融合。一方面，产生于经济体制改革进程中的科技成果转化政策，并非是在自由市场条件下按照科技创新规律演化而来的结果。受限于宏观管理体制格局，相关政策很难对多元主体形成合理、恰当定位，同时由于对创新主体“自发性”考虑不足，不断增多的创新性政策、不断加码的经济激励措施更多的是通过“外力”激发高校、科研院所和企业的转化积极性，并未在根本上调动相关主体科技创新及成果转化的“内生动力”，并最终导致科技成果转化效果不尽如人意。另一方面，值得反思的是：产生于市场经济转轨背景下的科技成果转化政策究竟是否是加快创新驱动经济发展的“真办法”？按照创新经济学的经典模型，在创新体系中，通过制度安排、政策保障、环境营造等途径，使得创新资源能够高效流动，各类创新主体能够各司其职并协同合作，就能实现国家创新体系的整体效能提升，科技成果转化问题也将会迎刃而解。换言之，“头痛医头、脚痛医脚”的方式并不能从源头上解决科技成果转化问题，只有从国家创新系统的角度思考究竟什么是创新、创新如何驱动经济发展等一系列根本问题，才能真正找到科技成果转化“中梗阻”问题的破解之道。
不同于发达资本主义国家面临的市场失灵问题，市场发育不足、企业等市场主体作用发挥不够是我国科技体制改革面临的问题。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《深化科技体制改革实施方案》中明确指出，企业是科技与经济紧密结合的主要载体，要促进企业成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体。然而，现实状况是，企业虽然从整体上已经成为研发投入的主力，2019年，我国企业研究与试验发展（R&D）经费投入占全社会研发投入的76.4%。但研发投入内部结构极不均衡，表现为注重短期产品开发，对中长期研究特别是基础研究投入不足。而需要注意的是，企业从事的应用基础研究是疏通“中梗阻”的关键环节，尤其在我国科技发展从“跟跑”到“并跑”乃至“领跑”，接近产业创新前沿的时候作用更加明显。若企业缺乏对基础研究的投入，不仅会导致前瞻与开拓能力的降低，难以提出有价值的科研选题、开辟全新的产业空间，也会导致吸收能力的减弱，难以有效与高校、科研院所充分对接。
从创新体系的运行来看，由于事业单位管理体制等“藩篱”的存在，产学研深度融合难以实现。长期以来，隶属于不同系统的企业、高校和科研院所，往往只在体制允许的范围内开展合作，采取“点对点”的技术转让、委托研究和联合研发，并且多以“短平快”合作项目为主，以局部性、阶段性合作为主。在缺乏长期稳定持续深入的合作研究的情况下，制约产业发展的共性问题和技术难题无法有效解决。另外，许多产学研合作项目依靠政府“牵线搭桥”，企业无法参与选题，作为创新与产业化主体的作用难以充分发挥。而现有的产学研合作项目也主要集中在接近产业化的创新链后端，缺少对有价值的基础研究成果的转移转化。也有研究指出，正是企业、高校、科研院所在人事管理、人才评价、考核分配、福利待遇等方面的制度性差异，导致难以达成合作目标，实现价值追求上的一致性。
问题固然如此，然而，更加值得深思的问题在于我们是否真正需要让高校将科技成果转化作为主业？科技创新，尤其是关键核心技术的源泉究竟来自于哪里？将财政性科技经费主要投入高校和科研院所，并辅以科技成果转化政策是否是科技创新支撑经济发展的高效策略？企业作为创新主体作用的发挥究竟还存在哪些阻碍？
完善国家创新体系是破除科技成果转化“中梗阻”的现实举措
我们认为，要从根本上破除科技成果转化的“中梗阻”问题，有赖于国家创新体系的不断完善和市场化改革的不断深入。国家创新体系中主体功能定位与职责分工的合理性是多元主体功能有效发挥的前提，在此基础上，不断完善科研活动、创新活动、商业活动各项基础制度和激励约束机制，使包括知识在内的各种创新要素能够顺畅流动和优化配置，才能最终形成创新支撑经济高质量发展的新格局。具体可以从以下三方面着手：
完善以企业为主体的技术创新体系，夯实企业技术基础能力。当前，成果转化的薄弱环节在企业，一方面，要积极引导有能力的企业开展基础性、前沿性创新研究，提升企业对基础研究成果的吸收能力。财政资金支持方面，综合补助、奖励、税收减免、股权投资、政府采购等多种直接和间接投入方式，支持企业开展研发活动，并撬动社会资本向创新链各环节，尤其是向基础研究阶段聚集；科技计划项目管理方面，高效吸纳企业参与。推行“企业出题、高校和院所做题”，推动国家自然科学基金向企业开放申请，重点项目攻关“揭榜挂帅”等等。另一方面，加强面向行业的科研条件和公共服务平台建设，提升企业基础研究能力。鼓励行业领军企业面向行业搭建开放平台，共享开放不影响企业生产经营的数据集，加快建设专业化技术转移人才队伍等等。
重塑以大学和科研机构为核心的知识创新体系，使大学重回教育教学和知识创造轨道。从历史上来看，大学职能经历了从人才培养、科学研究向社会服务的演化。人才培养是大学的根基，也只有大学能够在经济社会发展进程中担此重任。科学研究尤其是自由探索式的基础研究，是研究型大学的重要使命，研究型大学必须站在世界科技前沿，提升原始创新能力、培养一流创新人才。社会服务则是在前两种职能基础上衍生出来的。尽管倡导和推动研究型大学将前沿研究成果应用于解决经济社会问题有现实必要性，但这不应成为研究型大学的首要任务。专业化的科技成果转化活动需要科研人员付出巨大的时间和精力成本，也并非从事基础研究的科研人员擅长之事，过分强调可能会适得其反，对大学的科学研究职能发挥造成冲击。因此，一方面，政府和社会应当为高校和科研院所提供充分的“耐心资本”，使高校和科研院所能够心无旁骛开展科研活动，避免科研活动过度功利化。另一方面，应当恰当引导高校通过“产教融合”，面向行业需求培养行业应用型人才，促进科学知识以人才为载体向行业转移与渗透。
推动新型研发机构健康有序发展，发挥其连接科技与经济的桥梁作用。21世纪以来，我国新型研发机构快速发展。当前，新型研发机构已经成为我国科技创新体系中一支不可忽视的重要力量，在瞄准产业链配置创新链、建立创新机制深耕转化、集聚优势资源弥补短板等方面，凸显了强劲的创新活力。新形势下，应当鼓励新型研发机构大胆探索，并建立系统化的支持体系。发展新型研发机构，一要坚持市场导向，构建多元创新投入体系。在举办方投入基础上，吸收企业、金融、社会资本、高校、科研机构等共同投入，通过建立基金、接受社会捐赠、开展成果交易等方式拓宽资金来源渠道。二要集聚一流创新人才团队。坚持人才导向，建立与创新能力和绩效相一致的收入分配机制，通过全职聘用、“双聘双挂”、合作研究等多种形式集聚全球顶尖人才、科技领军人才和青年人才，赋予符合条件的新型研发机构相应级别的职称评审权。三要构建创新生态、畅通科技成果转化通道。以国家战略、市场需求为导向，鼓励新型研发机构与高校、科研院所、企业等创新主体协同攻关、组建科创联盟，打造优势互补的创新共同体。
综上，要破除科技成果转化的“中梗阻”，根本出路在于通过创新体系的完善和创新生态的优化使不同创新主体能够各就其位、各司其职，真正能够按照科研、创新与商业化的客观规律开展相关活动，同时通过市场、制度与政策环境的完善在最大程度上便利各种创新要素的自由流动与优化配置，以最大化其经济价值。这一过程中的核心和关键就在于推动企业真正成为研发创新决策与创新要素配置的活跃主体。
【清华大学公共管理学院博士后李瑞对本文亦有贡献】
来源 |《国家治理》周刊2021年2月第1-2期
原文标题 | 构建高效创新生态体系，破除成果转化“中梗阻”（微信有删节）
作者 | 清华大学公共管理学院教授、清华大学中国科技政策研究中心副主任 梁正
新媒体编辑 | 司文君
原文责编 | 罗婷 司文君
美编 | 石玉 王嘉骐
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