新中国出版业走过70年风风雨雨，在艰辛探索中顽强成长，在改革开放中发展壮大。国家出版行政管理部门也几经变换。那么，主管主办制度是怎样诞生的？它又是怎样逐步完善的呢？

新中国成立后，实行“部门主管主办负责制”

1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府成立，新中国诞生。出版业百废待兴。11月1日，出版总署正式开始办公，胡愈之同志任首任署长，全国范围的出版行政管理工作千头万绪，一切从头开始。

作为中央人民政府主管全国书刊出版印刷发行及全国新华书店工作的最高行政管理部门（注：当时报纸划归新闻总署主管），出版总署成为全国出版行业的“领头羊”和“总开关”。中华人民共和国成立前，党领导的各地新华书店尚处于分散经营状态。1949年10月3日—19日，第一届全国新华书店出版工作会议在京召开。会议明确新华书店兼有出版、印刷和发行业务，并决定全国新华书店实行集中统一经营。1950年4月1日在北京成立了新华书店总管理处（注：即新华书店总店），全国各地新华书店业务均归新华书店总管理处领导。新华书店出版事业从此开启崭新的一页。

第一届全国新华书店出版工作会议后不久，又在积极筹备第二届全国新华书店工作会议。1950年6月20日，在京津发行工作会上，针对当时干部和群众在大转折年代无书可读的情况，胡愈之署长代表政府主管部门就加强发行工作表态：“新华书店将要转变为国家的专门发行机构。出版与发行两个环节要分开。”同年7月10日，又针对出版单位无书可出的情况，胡愈之署长在京津出版工作会上，就加强出版工作提出下一步工作新思路：“出版工作要走专业化道路。出版与发行分工后，各出版专业机关（注：指各出版社）均应接受有关政府部门及人民团体的领导。”胡愈之同志在此提出，专业出版社要接受专业部门的领导。

1950年9月11日，胡愈之署长在全国新华书店第二届工作会议闭幕式讲话中说“去年第一届：全国新华书店出版工作会议为了新华书店的统一曾作出了决定。这次会议对出版与发行分工问题是解决了，这是很大的成功。”9月16日，出版总署召开第一届全国出版工作会议。胡愈之署长在会上作《论人民出版事业及其发展方向》的报告又一次明确提出：“中央和地方人民政府各专业部门和各种专业的人民团体负责领导和协助我们的公私出版业”。胡愈之同志在此代表人民政府提出，在计划经济的框架下，出版工作必须加强计划性，专业部门（专业的人民团体）要领导专业出版，以加强对出版工作的直接领导，从而“逐步消灭目前出版业的盲目性和无政府状态”。较之解放前，随着中华人民共和国开国初期出版事业实行出版和发行的分工、出版专业化等重大决策的实行，“部门主管主办负责制”的出版管理新模式呼之欲出。

计划经济时期，政务院肯定“主管模式”

1950年10月28日，中央人民政府政务院发布《关于改进和发展全国出版事业的指示》要求：“公私营的专业性的出版社应尽可能在出版总署的协助下与有关的政府部门或人民团体建立固定的联系，使出版物的内容更能合于国家和人民的需要。凡有可能与必要自己建立编辑或出版机构的政府部门和人民团体，应逐步建立之，但应注意精简。少数已经建立出版或编辑机构的部门与团体，应认真改善对于出版机关（注：指出版单位）的领导，克服现时存在着的自流状态。”《指示》清楚地表明：对于刚刚新建的“政府部门和人民团体”来说，中央人民政府政务院要求它们逐步“建立自己的出版机构”“建立起固定的联系”，并加强和改善对“出版机构”的领导。随之人民出版社、人民教育出版社、人民文学出版社、人民音乐出版社、人民美术出版社等一批带“人”字号的专业出版单位纷纷建立。为进一步推行出版专业化方针，1952年7月15日，出版总署发布了《关于中央一级各出版社的专业分工及其领导关系的规定（草案）》，进一步明确中央人民政府各有关部门、共青团中央、全国总工会及出版总署对中央一级各出版社的领导关系和具体专业分工，部委管、部委办的出版管理雏形已经形成。

人民出版社旧址

从中央部委与具体专业出版单位的隶属关系可以看出，中央级出版单位，如人民出版社、人民教育出版社、人民文学出版社、人民美术出版社、重工业出版社、燃料工业出版社、人民铁道出版社、工人出版社、中国青年出版社和世界知识出版社等已经明确由相关部委直接领导，形成专业部委“归口管理”专业出版社的主管主办模式。当然，需要指出的是，初期这种主管主办负责制是集于主管部门一身的，是管（主管）办（主办）合一的管理体制。

1951年12月21日，政务院通过《管理书刊出版印刷发行业暂行条例》规定：“书刊出版业印刷业发行业，均应持其直属上级（机关、团体或企业）之证件及营业申请书，叙明业务范围、设备情况，向当地出版行政机关申请核准营业。”这个《条例》是新中国对出版工作实施有效管理的第一个《条例》。这说明新中国成立不久，新批出版单位即纳入行政审批管理范围，新办出版单位，其当地出版行政管理部门应负审批之责。而“直属上级（机关、团体或企业）”也就是申请创办出版单位的部门要认真履行自己的申请之责。这里的管办部门仍然是合二为一。当然，管办分开才是科学管理，主管主办制度经历了由合一到分开的逐步过程。

改革开放新时期，主管主办制度进一步加强

1978年，党的十一届三中全会给我国出版业带来了全新的发展机遇。1979年12月，中宣部会同国家出版局在湖南长沙召开了新中国出版史上具有里程碑意义的全国出版工作座谈会，明确了新时期出版工作的基本任务，调整了地方出版工作方针。明确以“立足本省（后改为立足本地），面向全国”的方针代替原来的“地方化、通俗化、群众化”方针，地方出版工作的条条框框被打破了，极大地调动了广大出版工作者的积极性，大大解放了出版生产力。

改革开放打开了国门，各种新情况要求加强出版管理。这一时期有关部门规章对出版单位的主管主办责任要求非常具体。1980年1月10日国家出版局党组制订并颁发《出版社工作暂行条例》，明确要求各出版社的长远规划和年度计划“应报上级主管机关审核，并报国家出版局备案”。若某种图书需要作停售处理，出版单位“应该提出理由和处理办法，报请上级领导机关审查批准（中央各专业出版社报所属部、委;地方出版社报省、市、自治区主管部门）。各出版社停售图书，均应报国家出版局备案。”《条例》还要求出版社应建立图书质量检查制度，“每年应在质量检查的基础上，将本年度新书中质量较好的有重版价值的书籍，编印出有内容提要的图书选目，并报送上级领导机关和国家出版局”。还有，出版社由于非经营上的原因造成亏损的，《条例》明确要求“应作出亏损计划，报上级领导机关批准”，从而压实了出版单位主管部门、尤其是主办部门的责任。

1983年6月，中共中央、国务院出台《关于加强出版工作的决定》，强调“出版事业的发展，既是社会主义精神文明建设的重要方面，又有物质文明的组成部分和重要条件”。重申“中央和地方党委的宣传部门要强有力地掌握出版工作的方向和方针。政府的文化出版部门要进一步发挥主管作用。对出版工作的领导只能加强，不能削弱”。有效解决了新的历史条件下出版事业发展的指导思想和强化管理的问题。

改革开放之初，一批大学出版社如雨后春笋般涌现，大学出版社已成为出版战线的一个重要方面军。1984年12月19日，中宣部同意文化部、教育部《关于对高等学校申请建立出版社审批情况和意见的报告》下发各地，同意教育部设立出版处，专门指导、管理各大学出版社，以加强对大学出版社的领导。这无疑确认了由教育部主管、由大学主办出版社的“主管主办”新模式。

随着改革开放的逐步深化，国家层面加强对新建立出版社的审批管理。1986年9月8日，文化部国家出版局下发《关于审批新建出版社的条件的通知》，明确“建立中央一级出版社应由部委或相当于部委一级的单位申请，所办的出版社须有主管部委的负责人直接领导。建立地方出版社，应报经省、自治区、直辖市党委宣传部和省、自治区、直辖市人民政府同意，由省一级出版行政管理部门向我局申请。所办的地方出版社须有省、自治区、直辖市主管厅、局的负责人直接领导。”《通知》注重调动中央和地方两大积极性，明确了“两级管理”和“属地管理”的新精神。

1987年1月，主管新闻出版的国家新闻出版局从文化部独立出来，刚刚组建的新闻出版署根据中央《关于坚决妥善地做好报纸刊物整顿工作的通知》精神进行报刊整顿，又把加强主管主办部门责任的问题提了出来。1988年11月，新闻出版署颁发的《期刊管理暂行规定》和1990年12月颁发的《报纸管理暂行规定》，都把有无确定的能切实担负起领导责任的主办单位和上级主管部门作为审批报刊的必要条件。1988年3月16日，新闻出版署、国家工商行政管理局印发《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，稍后又下发《<关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法>的几点说明》，明确“关于报社、期刊社经主管机关批准可举办经济实体，是指既要经本单位上级行政主管机关批准，也要经行业归口管理机关即新闻出版管理机关批准，否则工商行政管理机关不受理登记”。要求“报社、期刊社、出版社应加强对经营活动的领导和管理。上级主管部门和工商行政管理机关要给予引导和支持”。1993年6月29日，为适应新闻出版事业的需要，明确出版单位的主办单位和主管单位的职责，新闻出版署公布了《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》，进一步明确了主管主办单位的职责和条件。

新世纪新时代，主管主办制度进一步深化

1997年1月2日以国务院第210号令的形式颁布的《出版管理条例》（1997年2月1日起实施，简称1997版），首次以国务院行政法规的形式确定了我国新闻出版业的基本构成和基本范畴。在规定设立出版单位应该具备的条件时，《条例》规定：“有符合国务院出版行政主管部门认定的主办单位及其主管机关。”这即是将主管主办制度写进了《出版管理条例》。但该《条例》对“主办单位”和“主管单位”的概念并没有作出明确定义，新闻出版行业在执行过程中仍然以新闻出版署发布的《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》作为工作依据。该《规定》第四条规定：“主办单位是指出版单位的上级领导部门”。第五条规定：“主管单位是指出版单位创办时的申请者，并是该出版单位的主办单位的上级主管部门。主管单位，在中央应是部级（含副部级）以上单位;在省、自治区、直辖市应是厅（局）级以上单位;在自治州、设县的市和省、自治区设立的行政公署，应是局（处）级以上单位;在县级行政区域，应是县（处）级领导机关”。这个《规定》还对主管单位、主办单位和出版单位之间的关系作出了界定。如第六条规定：“主管单位、主办单位与出版单位之间必须是领导与被领导的关系，不能是挂靠与被挂靠的关系。出版单位的主要负责人员应是主办单位所属的在职人员，禁止将出版单位承包给其他组织和个人。”《规定》对主办单位和主管单位是同一机构的，对其需要履行的职责也作出了明确的界定，从而对主管主办的定位、相互关系以及应承担的职责作了明确的规定。

进人新世纪，2002年我国加入世界贸易组织。为了落实入世一年后我国开放书报刊零售市场、两年后全面开放出版物批发市场的承诺，2001年12月25日国务院出台新的《出版管理条例》（2002年2月1日起实施，简称2002版）。2005年和2007年，新闻出版总署相继发布《期刊出版管理规定》和《图书出版管理规定》，以部门规章的形式，重申设立期刊与图书出版单位，必须“有符合新闻出版总署认定条件的主管、主办单位”，使主管主办制度在新的历史条件下得到进一步确认和强化。2011年11月，主管主办制度写进了党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，以中央决议的形式，重申并肯定了“坚持主管主办制度，落实谁主管谁负责和属地管理原则”。多年来的实践证明，新闻出版业要持续健康发展，总要通过一整套制度来管理和实施。而“主管主办制度”“谁主管谁负责、谁主办谁负责”以及“属地管理”被实践证明是成熟有效的管理制度。

当然，市场常有新情况，管理就必须紧跟上。管理只是手段，发展才是目的。跨入本世纪不到二十年时间，根据市场与管理的需要《出版管理条例》，（2002版）先后又经过了四次修订（2011年、2013年、2014年和2016年），但主管主办制度一再被国务院行政法规所确认。这足以证明，主管主办制度是我国出版行业的一项基本管理制度，是必须长期坚持的制度。

【摘自《国际出版周报》，发表时有删节。作者系人民文学出版社党委书记】