当下，我国“十三五”规划执行已接近尾声，各个领域的“十四五”发展规划编制正陆续启动。国家高新区作为我国创新驱动发展战略实施的关键载体，“十三五”时期发展的表现如何？
“十四五”时期，面向我国高质量发展转型和国际政治经济格局复杂性提升的大背景，国家高新区应基于何种思路和原则发展，将哪些内容作为重点等是需要全盘考虑的。本文将就这些问题进行研究和分析。
“十三五”时期国家高新区发展情况回顾
“十三五”时期，国家高新区以“发展高科技、培育新产业”为方向，全面实施创新驱动发展战略，在创新动力、产业发展、环境建设、发展绩效等方面成效显著。
创新经济实力显著增强，成为我国国民经济高质量发展的重要支撑和增长极。2018年，全国169家国家高新区园区实现营业收入34.6万亿元、净利润2.4万亿元、上缴税额1.9万亿元、出口总额3.7万亿元、工业增加值4.9万亿元，分别比“十二五”末（2015年）增长了34.1%、45.8%、28.6%、18.3%和29.2%。
国家高新区经济体量占全国经济的比重也持续扩大，2018年园区生产总值（GDP）加总达到11.1万亿元，相当于全国GDP（90.0万亿元）的12.3%，比“十二五”末年提高了0.6个百分点。凸显国家高新区在技术-经济范式变革背景下，坚持依靠科技创新不断提升发展质量和效益，促进新动能的快速形成，以新产业、新经济、新业态在支撑我国高质量经济发展中发挥着中流砥柱的作用。
创新环境持续建设和改善，成为我国集聚创新资源和开展创新创业活动的主平台。“十三五”期间，国家高新区通过聚集创新资源，建设创新平台，建立全链条孵化模式，培育了一批有竞争力的创新主体，使“大众创业、万众创新”在高新区持续深入高水平推进。截至2018年底，国家高新区集聚了全国70%以上的国家工程研究中心、国家重点实验室、国家工程实验室；拥有我国数量最多、类型最全、水平最高的创业孵化载体机构，拥有省级及以上新型产业技术研发机构642家；拥有国家级科技企业孵化器544家、科技部备案的众创空间906家。
创新环境的持续改善助推了国家高新区旺盛的创业发展。2018年高新区当年新注册企业数达到46.9万家，是“十二五”末年的2.5倍，平均每天新注册企业1286家；创新创业质量不断提升，新注册企业中技术开发和技术服务型企业占新注册企业数的比例达34.8%。国家高新区已经成为我国创新体系的重要组成部分。
创新投入可观、创新产出丰硕，成为我国创新驱动发展的主引擎。从创新投入角度看，2018年企业R&D人员全时当量达到177.2万/人年，占全国R&D人员全时当量的40.4%；企业R&D经费内部支出达7455.7亿元，占全国企业R&D经费支出的48.9%，与园区生产总值（GDP）比例为6.7%，是全国R&D经费支出与GDP比例（2.2%）的3.0倍。
从创新产出角度看，截至2018年底，国家高新区企业拥有有效发明专利占全国境内外有效发明专利量（236.6万件）的30.9%；高新区企业的发明专利授权占总专利授权的比重达到35.4%，是全国（17.7%）的2倍。在此基础上，创新经济持续发展，如国家高新区企业技术交易非常活跃，2018年完成的技术合同交易额占全国技术合同成交额（1.3万亿元）比重为35.5%，是“十二五”末年的1.78倍，凸显了国家高新区创新驱动发展的主引擎作用和价值。
高新技术企业和高技术产业持续发展，成为我国创新发展的主力军和走向高质量发展的产业先行区。国家高新区肩负着“发展高科技，实现产业化”的历史使命。“十三五”期间，国家高新区积极培育产业创新服务平台，高新技术企业群体蓬勃发展，高技术产业的经济实力和创新能力不断提升，产业结构持续优化，发展成效显著。
截至2018年底，国家高新区拥有经认定的高新技术企业6.3万家，是“十二五”末年的2倍，约占全国认定高新技术企业总数的37%。国家高新区的产业结构也在持续优化，2018年高新区中属于高技术产业的企业达6万家，占高新区入统企业总数的49.9%；高技术产业增加值为2.9万亿元，占高新区整体产业增加值的39.7%。
值得指出的是，国家高新区的产业效率在“十三五”期间也实现了跨越式提升，2018年高新区企业劳动生产率为35.2万元/人，是“十二五”末年的1.2倍，是全国全员劳动生产率（10.7万元/人）的3.3倍；企业利润率为7.9%，比“十二五”末年提高了11个百分点，比全国全年规模以上工业企业主营业务收入利润率高出0.4个百分点。
创新国际化再加速，成为我国全面参与全球创新竞争的主阵地。“十三五”期间，国家高新区坚持开放协同发展，不断提升国际竞争力，迈向了更高层次开放的新阶段，在全球的创新竞争力显著增强。2018年，国家高新区出口总额达3.7万亿元，是“十二五”末年的1.2倍。其中高新技术产品出口总额为2.2万亿元，占全国的比重达44.3%。
2018年当年申请的PCT国际专利受理量达到2.3万件，占我国PCT专利申请受理量的比重超过40%。国家高新区已成为我国整合利用全球创新资源的高地。2018年，高新区企业当年实际利用外资金额达到3362.6亿元，是“十二五”末年的7.7倍，占全国实际使用外商直接投资金额（8856亿元）的比重达到38.0%。企业拥有外籍常驻人员7.3万人，比“十二五”末年增长了13.4%，海外留学归国人员16.3万人，比“十二五”年末增长了40.6%。
产城融合持续推进，成为绿色共享的创新发展典型示范城（区）。“十三五”期间，国家高新区整体上表现出与所在城（区）的深入融合互动，市民大众、用户与创新链、产业链协同发展，高新区发展从园区运动向创新型城市运动转变。在宜居生态建设方面持续推进，2018年，国家高新区工业企业万元增加值平均综合能源消费量为0.49吨标准煤，低于全国万元国内生产总值的单位能耗（0.52吨标准煤/万元）【1】；根据2018年对国家高新区进行的问卷调查，在152家有效样本中有123家高新区出台了相关的环境保护和绿色发展政策，样本高新区平均绿化覆盖率达到40%。
在从业者报酬水平上处于领先水平，2018年，国家高新区企业从业人员平均薪酬为13.8万元/年，比“十二五”末年增长了34.0%，是全国城镇单位从业人员年平均工资（6.6万元/年）的2.1倍；企业单位增加值中劳动者报酬占比也一路攀升，2018年达到39.3%。
体制机制改革与科技创新双轮驱动，成为我国新时代改革探索的先行区。“十三五”期间，国家高新区坚持面向市场，不断改革和完善科技向现实生产力转化的体制机制，围绕产城融合、科技金融、新型研发机构和双创平台建设、科技成果转化等方面持续进行改革创新，各项政策的先试先行，为我国政策体制改革打下了坚实的基础。
总体来看，国家高新区“十三五”规划前三年的总体进展符合预期，创新发展表现突出，为“十四五”阶段的发展奠定了良好的基础。
国家高新区“十四五”发展的基本思路建议
01、国家高新区发展面临的新情境及机会和挑战
要紧抓全球政治经济格局调整的机会空间，以创新发展塑造新优势。当前全球经济格局正在发生重大变化，多边主义和单边主义引发的国际经济摩擦加深，加之突然爆发的新冠肺炎疫情和国际石油价格战，国际国内经济发展都面临着危机与挑战。我国基于新形势，在“五大”发展理念的导向下加速推进创新发展和开放发展战略。这些发展变化为国家高新区的新时代发展提供了机遇。国家高新区要增强科技创新能力，加快前沿技术的突破和产业应用，在人工智能、量子计算、5G 等关键领域进入全球领跑位置，要构建全球创新网络和平台，成为第四次工业技术革命的创新者、引领者和组织者，提升国家高新区在全球的影响力。
要面向数字经济范式变革，紧抓机遇，迎接挑战。以数字技术为代表的第四次工业技术革命深入开展，对全球产业体系、经济发展方式、治理规则等产生深刻影响，人类社会从工业经济时代向数字经济时代转型。党的十九大报告指出，要建设数字中国，要大力推进互联网、大数据、人工智能和实体经济的深度融合，发展数字经济，培育新增长点，形成新动能。国家高新区作为我国数字技术创新与数字产业发展的领先主体，有责任积极响应数字中国建设要求，按照数字经济新规律，加快数字经济和智能经济发展，加快数字化产业发展，促进产业数字化转型。构建以互联网平台为支撑的创新体系和产业体系，塑造智能园区形态，成为数字中国建设的先行和参照，带动城市和区域数字化发展的关键力量。
要面向国家高质量发展转型，担当使命，引领带动城市和区域高质量发展。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这一重大判断，明确了国家高新区“十四五”时期的发展方向。国家高新区作为聚集创新要素、构筑创新体系和发展高科技产业的核心载体，肩负的国家使命愈加重大。有责任积极响应国家高质量发展要求，构建高水平的园区经济，探索高质量发展的有效路径和模式，成为带动城市和区域高质量发展的关键力量。
要面向自身发展阶段和问题，立足创新经济体建设，实现跨越式发展。高新区的发展演化有其自身的规律和特征，回顾国家高新区30年的发展，主要经历了三个阶段。2000年之前的一次创业阶段，各地的国家高新区基本上走的都是“先工业”的发展道路，高新区建设的主要着眼点是聚集生产要素，建设路径主要是打造园区开展生产的硬条件（如“七通一平”）和招商引资，建设的主要目标是快速形成产业基础和经济规模。
21世纪的第一个10年是国家高新区的二次创业阶段。在此阶段，高新区建设重点推进“五个转变”，强调注入科技要素，科技成果转化和技术创新应是高新区发展不能偏离的根本。“十三五”时期，国家高新区进入三次创业阶段。国家高新区队伍扩大到169家【2】，形成涵盖10家列入“世界一流高科技园区”建设序列园区、18家“创新型科技园区”、28家“创新型特色园区”，以及21家【3】国家自主创新示范区在内的高新区群体布局。同时，高新区作为以创新为主题的区域性经济组织，持续地从低级向高级阶段演化成长。从创新要素内容和质量、创新系统结构和组织方式，到创新产出和创新影响力，实现了系统性的成长和提升。国家高新区快速成长的同时，也面临着一些问题。
一是可持续发展问题突出，不少国家高新区都面临传统需求空间饱和、资源环境约束加大、新增长动力不足等问题。
二是国家高新区的创新能力和影响力依然存在很大的提升空间，如高新区的引领性原创成果和国际标准较少，关键共性技术、前沿引领技术、颠覆性技术创新还不够强，难以对国家创新和产业发展形成全面支撑，特别是中美贸易战爆发以来，我国在关键领域的核心技术受制于人的问题日益凸显；具有全球竞争力的领军企业较少，具有全球影响力的高端产业集群发展优势还未形成。
三是国家高新区的发展还存在空间发展不平衡，现有体制机制与新经济特征、新产业规律之间契合度不高，对创新发展支撑不够等问题。
“十四五”其实国家高新区的发展，要立足自身发展阶段，直面发展问题，构建与自身情况相契合的发展思路和模式，以促进再次提升发展。
02、以高质量发展为主题构建新时期发展思路
基于新的发展情境，“十四五”时期，国家高新区必须扭转过去长期形成的聚集资源求增长的思维惯性和发展模式，聚焦国家创新驱动发展战略，适应我国经济从高速增长阶段向高质量发展阶段的转变，以高质量发展为主题，布局园区高质量发展四大核心支撑体系（创新创业体系、产业体系、开放发展与市场体系、园区环境与现代治理体系），构建形成适应新时代、新范式的“创新经济体”形态和现代经济体系，成为我国创新发展的示范区和高质量发展的先行区。为我国开启“第二个百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴提供强大创新动力。
专栏 创新经济体的内涵
“创新经济体”是一种创新经济的生态构成，是高新区“创新经济生态”成熟和发达的表现。具有创新创业活跃，高成长企业持续涌现；主导产业根植性、竞争力强，占据价值链高端；新兴产业和新兴市场有引领性；生态系统自组织、自成长等特征。
创新经济体的核心要素主要包括创新创业、高端产业、领先市场、宜业宜居环境等。其中活跃的创新与创业是核心，集聚大量创新型领军企业的高端产业是创新创业的需求引致和价值输出，发达的市场网络和引领创新的商业氛围是激发创新的外在条件，宜业宜居的园区软件和硬件环境是孕育和繁衍创新创业的生态土壤。
03、以高质量发展为主题设计新时期发展的基本原则
要坚持创新驱动。始终把创新驱动摆在发展全局的核心位置，面向国家重大战略需求，全力写好科技创新和产业创新两篇文章，加速催生原始创新成果，带动产业创新活力，开创协同创新局面，争做创新型国家建设的重要战略支点，区域高质量发展的主平台和排头兵。
要坚持高端引领。持续集聚高端优质资源，加速发展高端平台载体，前瞻布局新兴产业和未来产业，聚焦发展价值链高端产业，打造世界级产业集群，推动新旧动能转换，成为产业创新和高质量发展的重要引擎。
要坚持开放协同。坚持开放发展和协同创新，积极主动融入全球创新网络，实现创新资源的全球化配置，推动形成高新区推动实现更高水平、更高层次、更宽领域的开放，形成全面开放的新格局，提升在全球创新格局中的位势，建成全球创新网络的开放中心。
要坚持深化改革。继续坚定不移的全面深化改革加快重点领域改革步伐，开展先行先试，破除束缚创新发展的体制机制羁绊，构建高质量发展的良好制度环境，充分激发和释放创新发展活力。
要坚持分类指导。根据各地国家高新区的优势、特色与发展阶段，实施分类管理。加快推进进入“世界一流科技园区”建设序列的高新区打造世界领先科技园区和创新高地；推动“创新型科技园区”实现科技与经济的深度融合发展，打造具有区域影响力的科技创新中心；推动“创新型特色园区”实现特色产业的创新发展，打造在区域乃至全国具有竞争力的创新产业集群和生态；加快推进中西部地区省级高新区升级，支持在农业科技产业优势突出的地区创建国家高新区，继续推动国家高新区在全国大部分地级市布局。
国家高新区“十四五”时期
需要采取的重点举措分析
基于高质量发展主题和具有全球影响力的局域创新经济体建设目标，“十四五”时期国家高新区应重点在以下五个方面谋求创新突破。
要在高质量科技创新体系建设方面有突破，打造基础研究、应用研究、场景创新“三位一体”的，开放化、平台化、跨学科跨领域集成的创新体系。创新是园区发展的动力源，只有源源不断地创新才能支撑园区创新经济生态的不断发展演化，创新的活跃也是园区创新经济生态繁荣的标志。创新的发展需要体系化的设计和组织，以整合创新相关主体和要素，协同高效开展创新活动，创新体系的构建和运行情况决定了区域的创新绩效。
“十四五”时期，国家高新区要着力提升园区创新体系的质量和运行的效率，促进科学研究与产业经济的融合，如要探索园区与区域重大科技基础设施协同模式，紧密对接基础科学源头，带动高端人才聚集、高端成果研发、高端产业孕育；要围绕产业技术创新链，促进国家技术创新中心、产业技术研究院、省实验室、省研发中心等组织平台各类创新平台的发展，实施一流原创技术攻坚，努力破解我国在关键核心领域被“卡脖子”的困境，增强高新区产业创新能力；要创新平台管理机制，促进新型研发机构、应用场景平台、企业研发平台等各类平台关联，实现协同赋能。着力创新链条有机衔接，创新效率大幅提高。在若干战略必争领域形成独特优势，科学研究与区域经济深度融合。
要在高质量创业生态体系建设方面有所突破，促进创新价值转化。创业是推动创新、促进经济发展的驱动力，创业生态系统以信息交互、资源链接等功能促进了创新型创业项目的高效开展，带来创新成果市场化的加速，创新创业经济的繁荣。因此，创业的发展和创业生态的优化是构建创新经济体的重要内容。
“十四五”时期，国家高新区要进一步促进创业发展，一是推动创业高端化发展，加快发展以知识和大数据为关键生产要素的创新型创业。二是提升创业孵化服务水平，支持创业服务机构构建线上线下相结合的运营组织和模式，围绕创业活动全链条开展服务，对初创企业加强精准专业的深度服务，创新服务手段，实现创业服务全面升级。三是打造创业生态圈，形成与创新生态、产业生态交互的创业生态网络。
要在高质量产业体系建设方面形成突破，构造有全球竞争力和领导力的园区产业格局和现代产业体系。产业是经济生态的依托和园区存在的理由，产业拉动园区的发展，产业能否不断向高端目标发展并形成持续的拉动力，标志着园区创新经济生态能否日趋强盛。产业同样基于其构成主体、组织模式、生长与运行机制等构成产业体系，并决定着产业体系的质量和成长潜力。
“十四五”时期，国家高新区要坚持以供给侧结构性改革为主线，以智能化、绿色化、高端化为发展方向，加快构建以创新为战略支撑，高科技产业为主体，现代金融、人力资源相配套的现代化产业体系。
一是深入对接“互联网+”和“工业4.0”战略，积极推动园区制造业提档升级，大力发展智能产业引领经济转型，塑造数字化和智能时代的产业集群新优势；二是在战略性产业领域和新兴产业领域，培育一批掌握核心技术，具有产业链控制力、占据价值链高端的创新型龙头企业、隐形冠军企业和高成长的独角兽企业，建设引领世界发展趋势的未来产业、前沿产业和变革性产业，打造世界级产业集群，形成有国际竞争力的创新产业生态。三是针对新经济发展，要鼓励新业态、新模式的创新创业，加快形成园区多元繁荣的新经济规模和范围。四是要围绕科技创新促进服务业发展，为创新人才、创新企业、创新产业提供全方位优质服务，形成创新产业与创新服务业的互动共生。
要在开放创新和高质量市场体系建设方面形成突破，促进高新区与全球创新经济系统的深度融合。开放发展和市场体系关系到创新经济体的吸纳和扩展能力。新阶段国家高新区的内容和边界充分扩展，园区生态的发育受到市场因素的影响越来越大，开放发展和市场体系的建设情况直接关于园区兴衰。
“十四五”时期，国家高新区要全面支撑和促进国家开放，率先融入全球创新网络和经济体系，强化在区域协同发展中的连接作用，引领开放发展新格局。尤其要争抢新兴产业和知识经济市场的全球聚集和引领。构筑场景和发展场景经济，尤其是新兴产业的场景体验；探索、完善和规范促进创新要素市场发展，发展高端人才市场，探索基于区块链技术为支撑的技术市场的发展，增进知识资本化的交易方式、规则和政策的探索，促进知识交易，促进创新创业；发展完善创新商品/服务市场、要素市场；繁荣科技金融市场，面向创新创业，促进众筹平台规范发展和风险资本市场建设。建设全球化创新交流平台。
构建区域创新协同发展机制，充分发挥国家高新区创新高地的主引擎作用，深度融入京津冀协同创新共同体、长三角科技创新共同体、G60科创走廊建设。以科技创新优势支撑黄河生态保护和高质量发展、中部崛起、西部大开发、东北振兴等重大区域战略实施。
要在高质量现代治理体系与宜居宜业环境建设方面有所突破，着力实现园区治理能力提升和产城有机融合。环境条件和治理体系是园区创新生态系统健康运转的支撑，要营造园区创新生态的竞争优势必须打造好自身环境，这是园区高质量发展的基础和土壤。
新时代背景下，园区治理和环境建设面临新情况新问题。主要包括：园区新的发展阶段需求，以及新的产业逻辑和创新规律需要创新政策体系的更新和重塑；经济和产业发展水平大幅提高，相应配套服务要求提升，如企业对政府行政审批服务效率提升诉求突出；产业人才和民众对园区和城市生活的质量要求大幅提升，如交通问题、就医便利问题等诉求突出；城市和园区形态由线下系统演化为线上线下相结合的系统，园区的治理和园区的安全问题也由线下安全发展至线下与线上；人们对园区和城市共建共治共享的认同逐渐增强，希望在园区和城市的发展中有参与感。
“十四五”时期，国家高新区要弘扬敢闯敢试、敢为人先的改革精神，围绕国家治理体系和治理能力现代化的重点领域和重大命题，结合高新区重点需求和问题，开展先行先试，以创新的思维和互联网工具手段，进行体制机制改革，园区政策创新，推进营商环境等领域改革，探索提升治理能力现代化水平的有效路径。如，理顺高新区与行政区融合的体制，推动大部制改革和流程再造，研究制定“一区多园”统筹协同发展工作机制，探索法定机构改革，逐步建立符合国际惯例和市场经济需要的行政法规体系和管理运行机制。
创新人事薪酬管理机制，探索建立合理的改革创新容错机制，提高行政效率及行政效能。发展和完善新经济政策体系。顺应新的经济发展规律和产业发展逻辑，构建高质量发展政策体系等。
同时，还要着力运用数字化、智能化、网络化手段推进数字化创新型园区建设，建设新型基础设施，实现创新资源与城市资源、创新体系与城市体系、园区与城区、生产与生活一体化的全新发展。创新产品和服务与城市需求紧密对接，创新产业与社会发展形成良好交互；智能技术和设备在城市运行管理中广泛运用，城市实现运行精准化；率先实现共建共治共享，打造人性化宜居、人本化宜业、开放融通、生态和谐、品质高端的魅力科技新城。
注：
【1】此处，全国万元国内生产总值能耗数值由“我国全年能源消费总量”与“全年国内生产总值”相除计算而来，计算结果仅用于与国家高新区的对比；2018年我国全年能源消费总量46.4亿吨标准煤，全年国内生产总值900309亿元。
【2】截至2018年底
【3】截至2019年底
涉及数据来源：国家高新区创新能力评价报告（2016-2019）。
来源：三思派
胡贝贝，中国科学院科技战略咨询研究院助理研究员，中国高新区研究中心副主任。刘会武，中国科学院科技战略咨询研究院副研究员，中国高新区研究中心主任。文章观点不代表本机构立场。